我國的國家石油儲備已經(jīng)發(fā)展十多年了，相關立法程序終于有了實質性進展。5月31日，國家能源局發(fā)布了《國家石油儲備條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），國家石油儲備無專門法規(guī)可依的歷史或將結束。
完善的法律法規(guī)是國家石油儲備項目能夠得以順利實施的制度保障。一些西方國家之所以能夠擁有規(guī)模龐大的戰(zhàn)略石油儲備，是因為有相應的法律法規(guī)作為保障。例如，美國1975年頒布了《能源政策和儲備法》，正式批準建設美國石油戰(zhàn)略儲備體系，德國有《石油及石油制品儲備法》，日本有《石油儲備法》。而我國的國家石油儲備之所以進展比較緩慢，其主要原因之一正是缺乏專門的法規(guī)。此次《征求意見稿》比較清晰、全面、系統(tǒng)地規(guī)定了國家石油儲備監(jiān)管體系、構成體系和運行機制等，有利于確保國家石油儲備項目盡快完成、基地平穩(wěn)運行、收儲和動用順利實施。但是，筆者認為，國家石油儲備或者說《征求意見稿》的完善還需要處理好以下幾個方面的平衡。
一是政府與市場的平衡。國家石油儲備的重要功能之一就是通過穩(wěn)定國內石油市場來讓所有利益相關者避免損失。國家石油儲備具有公共物品屬性，而且市場力量基本不會自發(fā)提供這種公共物品，改由政府提供是理所當然。但是，政府提供公共物品的方式與形式可以多樣，應充分調動市場的積極性。例如，可以鼓勵部分企業(yè)通過合理的方式在國家石油儲備基地收儲之前預購儲備優(yōu)先提取權，或者鼓勵企業(yè)將自身的多余儲備寄存在國家石油儲備基地中供政府統(tǒng)一調度。這樣可以緩解政府收儲，以及管理石油儲備時的資金壓力。又例如，可以鼓勵企業(yè)、消費者或者行業(yè)協(xié)會等向政府提供信息、建議或者通過召開聽證會、釋放“決策氣球”等方式來廣泛征集社會意見。
二是效果與效率的平衡。法規(guī)應明確政府儲備的主體地位，將企業(yè)義務儲備當作政府儲備的有益補充，且申明其動用程序與政府儲備有所差別。這樣有利于確保國家石油儲備具有足夠規(guī)模、能夠快速完成收儲與放儲，有利于確保國家石油儲備達到保障石油供應安全、維護國家能源安全和社會穩(wěn)定的效果。但同時，國家石油儲備也不能不計成本、不講效率。應成立專門的決策咨詢機構，加強對國際石油市場的跟蹤與研究，充分利用市場機制（如招標、拍賣）收儲與放儲，做到“高拋低吸”，盡量降低收儲成本和提高放儲收益；應盡量避免雙重領導，建立權責明確、層級較少和集中統(tǒng)一的儲備管理體制，提高管理效率。應確立國家石油儲備項目績效考核制度，建立綜合平衡效果與效率的績效評價體系。
三是效率與公平的平衡。國家石油儲備的效率還體現(xiàn)在以較少的儲備釋放達到平抑市場波動的效果。完全依靠市場機制來釋放儲備，雖然看起來比較公平，但不一定有效，會給資金實力比較雄厚的部分市場主體以投機倒把的機會。這種情況下，就需要更多的石油儲備才能達到預期的效果。因此，應以保障民生、維護社會穩(wěn)定、滿足剛性需求為原則，建立儲備釋放優(yōu)先對象目錄及配額目錄，減少投機空間。但同時，被確定為優(yōu)先對象的市場主體，也應該承擔相應的儲備義務，用油大戶實則也須建立企業(yè)義務儲備。只有這樣，才能更好地體現(xiàn)國家石油儲備的公平。
四是義務與權利的平衡。國家石油儲備不能僅強調市場主體應該承擔相應的義務，還需照顧義務主體應該享有的權利。實質上，國家石油儲備所需的費用最終依靠市場主體承擔，因此，應滿足市場主體的基本知情權與監(jiān)督權。承擔儲備義務的企業(yè)，尤其是原油、煉油和油品批發(fā)企業(yè)，在建設、管理義務儲備方面需要數(shù)額可觀的成本，且又不一定能成為儲備釋放的優(yōu)先對象，因此應得到一定比例的補貼。
五是保密與公開的平衡。國家石油儲備有必要以維護國家安全為目的建立嚴格的保密制度。但是，保密制度須經(jīng)過專門而充分的論證，同時應建立信息公開目錄，做到可以公開的全部公開。
當前，國際原油價格處于低價周期，正好給國家石油儲備基地提供了低價收儲的機會。然而，相關立法工作若不能順利進行，也有可能導致錯失良機。因此，政府牽頭，凝聚社會共識，抓緊立法，是發(fā)展國家石油儲備的當務之急。
（作者為長江大學石油經(jīng)濟與管理研究中心研究員）
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