每年全國兩會(huì)前夕，全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)的企業(yè)家們提交的團(tuán)體提案都會(huì)如期發(fā)布。2015年，被稱為史上最嚴(yán)的新環(huán)保法頒布實(shí)施，同時(shí)著重強(qiáng)調(diào)依法治污和嚴(yán)格執(zhí)法，因此，他們今年的提案在第三方治理以及推動(dòng)PPP模式等方面都有所提及。
第三方治理推廣還存在困難
據(jù)環(huán)保部主管的透露，目前，工業(yè)污染已占污染總量的70%以上，成為我國環(huán)境污染的主要根源。
參會(huì)的企業(yè)家們都表示，究其原因，主要是我國工業(yè)污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題，難以從宏觀和長遠(yuǎn)的角度建立有利于環(huán)境保護(hù)的自我約束機(jī)制。
“說到底還是機(jī)制問題，現(xiàn)有的機(jī)制造成企業(yè)守法成本高，違法成本低。”環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華對法治周末記者說。
為此，十八屆三中全會(huì)明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，從根本上將工業(yè)污染治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;污染者付費(fèi)、第三方治理”。
“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平，同時(shí)權(quán)責(zé)明晰，便于環(huán)保部門監(jiān)管。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長文一波在接受法治周末記者采訪時(shí)表示。
同時(shí)，繼十八屆三中全會(huì)明確提出要推行環(huán)境污染第三方治理后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出推動(dòng)環(huán)境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。
然而，由于排污企業(yè)環(huán)保投入不足、第三方和排污主體責(zé)任明晰難、委托治理稅費(fèi)征收增加了全社會(huì)污染治理成本等原因，環(huán)境污染第三方治理的推廣還存在困難。
環(huán)境商會(huì)在提案中建議，應(yīng)完善第三方治理主體的社會(huì)評價(jià)體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等平臺的作用，逐步在行業(yè)內(nèi)建立基于項(xiàng)目業(yè)績的信用評價(jià)體系，包括行業(yè)“黑名單”及“推薦名單”的誠信體系等，形成全國第三方服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。
同時(shí)，排污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。第三方服務(wù)公司承擔(dān)合同約定范圍內(nèi)的污染治理及達(dá)標(biāo)排放等相關(guān)責(zé)任。政府行政主管部門應(yīng)加快制定針對污染第三方治理模式的管理制度及實(shí)施細(xì)則，對業(yè)主方和被委托方相關(guān)責(zé)權(quán)作出明確規(guī)定，突破環(huán)境糾紛的舉證、調(diào)解、仲裁、補(bǔ)償、退出機(jī)制等關(guān)鍵難點(diǎn)。
投資領(lǐng)域變化ppp模式亟待完善
文一波介紹，過去投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在高強(qiáng)度大規(guī)模建設(shè)后，原有投資領(lǐng)域全面減速，但同時(shí)也出現(xiàn)了許多新的投資空間。
“特別是環(huán)境領(lǐng)域，過去是投資短板，現(xiàn)在成了投資熱點(diǎn)，比如農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、城市上下水、雨水等管網(wǎng)、土壤環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。”
由于這些領(lǐng)域公共性較強(qiáng)，投資回報(bào)率較低，過去主要由政府承擔(dān)，但在市政公用領(lǐng)域，包括污水、垃圾處理，很早就推行市場化，采用特許經(jīng)營模式。
“今后一段時(shí)期，在環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，將會(huì)更多地推行政府和社會(huì)資本合作的PPP(Public—Private—Partnership)模式。”文一波說。
實(shí)際上，在20世紀(jì)80年代，我國就開始應(yīng)用PPP模式吸收市場資金加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資。
2002年，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》等文件，促進(jìn)了水務(wù)和垃圾處理領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。
上述意見頒布之后，開始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營，拉開市場化改革序幕，創(chuàng)造了制度環(huán)境，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用鋪平了道路，極大地推動(dòng)了我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并培育出一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，環(huán)境技術(shù)不斷創(chuàng)新，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平日益提升。
但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，2007年左右，PPP在我國的發(fā)展遭遇瓶頸。
近年，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變，公用產(chǎn)品和服務(wù)對質(zhì)量、效率的要求進(jìn)一步提高，政府財(cái)政無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，再次促進(jìn)了PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。
國家發(fā)改委、財(cái)政部近期先后出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(2523.843,-34.97,-1.37%)特許經(jīng)營管理辦法》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》等多項(xiàng)文件，顯示出中央政府推廣PPP模式的決心，PPP模式或?qū)⑹俏磥沓擎?zhèn)化建設(shè)的主流融資渠道之一。
因此，環(huán)境商會(huì)擬在今年的提案中建議通過立法等形式完善PPP法律法規(guī)體系，加快制定與法律配套的條例、指南、示范合同等，約束政府的履約行為，建立與PPP項(xiàng)目全生命周期相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理體制等，對PPP項(xiàng)目的實(shí)施予以保障，從而吸引更多民間資本進(jìn)入。
提升能源安全煤清潔技術(shù)是關(guān)鍵
駱建華介紹，我國的燃煤主要集中在城鎮(zhèn)領(lǐng)域和工業(yè)領(lǐng)域，而在工業(yè)領(lǐng)域，大量散煤低效率粗放燃燒才是當(dāng)前我國急需提升和治理的重點(diǎn)。
環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，中國現(xiàn)有燃煤工業(yè)鍋爐約62萬臺，年煤耗量達(dá)7億多噸，大部分燃燒方式粗放，缺少末端處理環(huán)節(jié)，是導(dǎo)致燃煤污染主要原因之一，且使用點(diǎn)分散，也是監(jiān)管和整治難點(diǎn)。
根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》要求，到2020年，我國一次能源消費(fèi)總量將控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右，煤炭消費(fèi)仍然占能源消費(fèi)比重的60%以上，在未來很長一段時(shí)期內(nèi)，煤炭作為我國的主體能源具有無法替代的地位。
因此，立足國內(nèi)，大力發(fā)展煤炭清潔高效利用技術(shù)，不斷提高煤炭利用水平，才是保證我國能源安全的首要選擇。
雖然我國主要的煤炭清潔高效利用技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國際先進(jìn)水平，但由于缺乏相關(guān)的管理制度和推動(dòng)政策，導(dǎo)致煤炭清潔高效利用技術(shù)推廣應(yīng)用緩慢，煤炭利用水平仍然比較落后。
廣東科達(dá)潔能股份有限公司董事長邊程介紹，其公司做了8年煤炭清潔化，投了十幾億元，為了抓環(huán)保不斷提高成本，他坦言，“直到今年才看到了效益”。
在環(huán)境商會(huì)擬提交的相關(guān)提案中提到，煤炭領(lǐng)域一直以來都沒有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)分清潔高效用煤技術(shù)和非清潔煤技術(shù)，導(dǎo)致地方政府在審批項(xiàng)目上難以區(qū)分可上項(xiàng)目和限制項(xiàng)目，只能選擇天然氣等燃料，加劇了天然氣的供需矛盾。
提案建議環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司加快制定清潔高效用煤技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善認(rèn)證體系，出臺工業(yè)用煤設(shè)備強(qiáng)制認(rèn)證，明確清潔高效用煤技術(shù)在我國能源發(fā)展中的地位，改變地方政府對煤炭“一刀切”的政策。
同時(shí)，提案建議國務(wù)院在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中擴(kuò)大對落后用煤技術(shù)的淘汰范圍，例如將所有型號的固定床煤氣發(fā)生爐、小規(guī)格燃煤鍋爐等列入淘汰類目錄。
提案還建議財(cái)政部比照合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對工業(yè)園區(qū)集中制氣、分散用能項(xiàng)目的節(jié)煤量，給予財(cái)稅上的優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)，建議原則為“誰投資誰受獎(jiǎng)”，推動(dòng)清潔高效用煤技術(shù)的推廣應(yīng)用。
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