1998年石油行業(yè)改革重組以來(lái)，石油市場(chǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但隨著石油需求的快速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)石油供求矛盾日益突出，國(guó)際油價(jià)的頻繁大幅波動(dòng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響也在不斷加大。面對(duì)石油市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，仍需要進(jìn)一步推進(jìn)石油行業(yè)改革，并以此促進(jìn)石油行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

　　推進(jìn)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，促進(jìn)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)利用

　　要注意非常規(guī)油氣資源和一些邊際油氣田的開(kāi)發(fā)，適度放寬對(duì)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，在建立有利于鼓勵(lì)石油上游開(kāi)發(fā)的政策的同時(shí)建立現(xiàn)代監(jiān)管體系以提高監(jiān)管能力。

　　我國(guó)石油供求矛盾日益突出，國(guó)內(nèi)常規(guī)石油儲(chǔ)量和產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢，越來(lái)越不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但也要看到，隨著近年來(lái)國(guó)際油價(jià)的大幅上漲，非常規(guī)油氣資源和一些邊際油氣田的價(jià)值正在顯現(xiàn)。從國(guó)際上看，美國(guó)正是由于頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)取得突破，實(shí)現(xiàn)了從天然氣進(jìn)口國(guó)向天然氣出口國(guó)的轉(zhuǎn)變，加拿大的油砂產(chǎn)量也在不斷上升。我國(guó)非常規(guī)油氣資源較為豐富，但受勘探開(kāi)發(fā)難度大、技術(shù)要求高、資金投入大等因素制約，而大量低品位油氣資源和邊際油田受市場(chǎng)準(zhǔn)入等因素影響也尚未得到充分利用。

　　建議通過(guò)推進(jìn)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，促進(jìn)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)利用。

　　一是在明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適度放寬對(duì)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。目前我國(guó)石油上游的勘探開(kāi)發(fā)高度集中于中石油、中石化、中海油三大石油公司（屬于地方國(guó)企的延長(zhǎng)石油勘探開(kāi)發(fā)主要在陜西）。三家石油公司的油氣礦業(yè)權(quán)基本上覆蓋了全國(guó)的含油氣盆地，但由于并未建立起高效、有序的勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，油氣勘探開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)際上在三家公司之間也無(wú)法流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致一定程度存在“占而不勘”和勘探資金投入低于法律規(guī)定的情況。目前國(guó)內(nèi)雖然存在少量與陸上兩大石油公司各油田合作方式誕生的中小石油公司，但由于這些公司沒(méi)有獨(dú)立、合法的油氣采礦權(quán)，也就無(wú)法獨(dú)立對(duì)低品位油氣資源和邊際油田進(jìn)行開(kāi)發(fā)。對(duì)石油上游領(lǐng)域的嚴(yán)格準(zhǔn)入雖然有利于對(duì)油氣勘探開(kāi)發(fā)的管理，但也嚴(yán)重制約了相當(dāng)多有實(shí)力、有興趣的資本主體參與石油勘探開(kāi)發(fā)，不利于從體制上調(diào)動(dòng)多方面力量參與石油勘探開(kāi)發(fā)。建議在明確資金投入、環(huán)保等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。根據(jù)目前我國(guó)石油上游領(lǐng)域勘探開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，可先從放寬邊際油田和頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入限制入手，準(zhǔn)許三大石油公司之外的其他企業(yè)進(jìn)入油氣勘探市場(chǎng)。

　　二是建立有利于鼓勵(lì)石油上游開(kāi)發(fā)的政策。適當(dāng)放寬石油上游的市場(chǎng)準(zhǔn)入，有利于利用市場(chǎng)手段吸引國(guó)內(nèi)外的多種經(jīng)驗(yàn)、多種理論、多種資金、多種技術(shù)進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，對(duì)擴(kuò)大石油上游領(lǐng)域投資和實(shí)現(xiàn)多種力量發(fā)現(xiàn)不同地質(zhì)條件的石油資源都具有重要意義，也會(huì)逐步增強(qiáng)油氣上游領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，促使整個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提升。

　　建議在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和嚴(yán)格監(jiān)管下，可對(duì)一些低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田劃小經(jīng)營(yíng)單位，這既可以吸引更多的符合要求的企業(yè)進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域，也可以確保低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田的有序開(kāi)發(fā)。

　　三是研究出臺(tái)有利于石油資源可持續(xù)利用的現(xiàn)代化監(jiān)管方式，提高政府的監(jiān)管能力。推進(jìn)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入一定要以政府的有效監(jiān)管作為前提和保障，只有建立了現(xiàn)代監(jiān)管體系，具備有效監(jiān)管市場(chǎng)主體的能力，上游勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)才能真正形成有序競(jìng)爭(zhēng)的良性發(fā)展格局。

　　抓住有利時(shí)機(jī)加快推進(jìn)成品油定價(jià)機(jī)制改革

　　在國(guó)際油價(jià)發(fā)生變化后，及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，即堅(jiān)持定價(jià)機(jī)制的“透明性”，改變價(jià)格調(diào)整的“滯后性”，確保國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

　　自2008年12月19日我國(guó)正式實(shí)行新的成品油定價(jià)機(jī)制以來(lái)，成品油價(jià)格調(diào)整頻率明顯加快，但必須看到，現(xiàn)行的定價(jià)機(jī)制仍存在一定問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

　　一是“機(jī)制透明”與“調(diào)價(jià)滯后”的矛盾并未根本解決。雖然同原來(lái)的定價(jià)機(jī)制相比，現(xiàn)行的成品油定價(jià)大大縮短了價(jià)格調(diào)整周期，價(jià)格調(diào)整頻率明顯加快，但以22個(gè)工作日國(guó)際原油價(jià)格變化情況決定國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格調(diào)整與否實(shí)際上仍然是一種跟隨國(guó)際油價(jià)變化情況進(jìn)行滯后調(diào)整的機(jī)制。由于國(guó)內(nèi)油價(jià)跟隨國(guó)際油價(jià)滯后調(diào)整，流通環(huán)節(jié)的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利行為依然存在，表現(xiàn)為在預(yù)期國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格將上調(diào)時(shí)，流通環(huán)節(jié)會(huì)增加庫(kù)存，以獲取油價(jià)上調(diào)后的收益；而當(dāng)預(yù)期國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格將下調(diào)時(shí)，則會(huì)減少庫(kù)存，以降低存貨價(jià)格下降的風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)題在于，流通環(huán)節(jié)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利行為客觀上加劇了市場(chǎng)供應(yīng)的不穩(wěn)定性，對(duì)成品油市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)一定沖擊，特別是在油價(jià)波動(dòng)幅度較大時(shí)，這種沖擊就更為明顯。

　　二是對(duì)價(jià)格進(jìn)行有控制的調(diào)整無(wú)法從根本上解決國(guó)際油價(jià)大幅波動(dòng)時(shí)的問(wèn)題。有控制的調(diào)整雖有助于緩解短期內(nèi)物價(jià)上漲壓力等問(wèn)題，但也會(huì)對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)帶來(lái)較大壓力，如2011年4月前后國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的成品油供應(yīng)緊張問(wèn)題就與成品油價(jià)格未能及時(shí)足額調(diào)整有關(guān)。而一旦對(duì)成品油價(jià)格進(jìn)行有控制地調(diào)整，比如價(jià)格上調(diào)時(shí)調(diào)整不到位，必然會(huì)造成煉油企業(yè)的利益受損，那么在價(jià)格下調(diào)時(shí)，就必然會(huì)考慮價(jià)格上調(diào)不到位時(shí)的影響。這就會(huì)給消費(fèi)者造成“跟漲不跟跌”的“錯(cuò)覺(jué)”。

　　“定價(jià)機(jī)制透明”與“調(diào)價(jià)滯后”的矛盾是當(dāng)前成品油定價(jià)機(jī)制最突出的問(wèn)題，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵仍然是要加快價(jià)格調(diào)整頻率，以盡可能減少調(diào)價(jià)滯后對(duì)成品油市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的不利影響。從我國(guó)成品油價(jià)格改革的歷程看，在油價(jià)處于相對(duì)低位或油價(jià)明顯回落后是推進(jìn)改革的較好時(shí)機(jī)。

　　建議抓住近期國(guó)際油價(jià)在“低位”企穩(wěn)的有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)成品油定價(jià)機(jī)制改革，按照“縮短調(diào)價(jià)周期、加快價(jià)格調(diào)整頻率、調(diào)整掛靠油種”的思路，在國(guó)際油價(jià)發(fā)生變化后，及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，即堅(jiān)持定價(jià)機(jī)制的“透明性”，改變價(jià)格調(diào)整的“滯后性”，確保國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

　　以適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制為突破口，進(jìn)一步推進(jìn)石油流通體制改革

　　在允許具有成品油進(jìn)口資格的企業(yè)進(jìn)口各種油氣資源的同時(shí)放寬享有“原油進(jìn)口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，以期形成各個(gè)環(huán)節(jié)的良性競(jìng)爭(zhēng)。

　　目前我國(guó)原油和成品油實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，只有幾家大的國(guó)有石油公司（或其控股子公司）具有進(jìn)出口國(guó)營(yíng)貿(mào)易權(quán)，對(duì)原油和成品油實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理雖然有利于國(guó)家對(duì)石油行業(yè)的調(diào)控和管理，但也帶來(lái)兩方面問(wèn)題：

　　一是受多種因素影響，大多數(shù)地方煉油企業(yè)沒(méi)有原油資源配置權(quán)，既無(wú)法獲得國(guó)內(nèi)的原油，也無(wú)法進(jìn)口原油，而只能通過(guò)進(jìn)口燃料油作為原料生產(chǎn)成品油。截至2011年，我國(guó)共有煉廠(chǎng)200余家，一次原油加工能力超過(guò)6億噸。其中地方煉油企業(yè)超過(guò)100家，一次原油加工能力超過(guò)1億噸。受原料及定價(jià)機(jī)制等因素影響，地方煉油企業(yè)的開(kāi)工率一般只有40%左右。這既造成了地方煉油企業(yè)產(chǎn)能的閑置，也不利于煉油企業(yè)之間形成真正的競(jìng)爭(zhēng)。

　　二是難以在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。雖然成品油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體較多，但由于成品油油源主要集中在兩家公司，在一定程度上制約了批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，這也是目前我國(guó)成品油定價(jià)機(jī)制還無(wú)法真正實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)的根源所在。

　　針對(duì)目前石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節(jié)的情況，建議以適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制為突破口，進(jìn)一步推進(jìn)石油流通體制改革，不斷增強(qiáng)石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性，為最終實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成創(chuàng)造條件。

　　建議可從兩方面著手：一是適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制，允許具有成品油進(jìn)口資格的企業(yè)不僅可以進(jìn)口燃料油，也可以進(jìn)口汽油和柴油，以進(jìn)一步增強(qiáng)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性；二是放寬享有“原油進(jìn)口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許這些企業(yè)將進(jìn)口原油拿到國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)上交易流通，增強(qiáng)石油煉制環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性，并以此促進(jìn)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)。