渤海溢油事件凸顯污染“違法成本低守法成本高”問(wèn)題

    專(zhuān)家建議

    海洋環(huán)境污染行政處罰應(yīng)上不封頂

    對(duì)話(huà)人

    全國(guó)律協(xié)環(huán)境與資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任 周塞軍

    對(duì)話(huà)動(dòng)機(jī)

    今年夏天以來(lái),渤海溢油事故刺痛了每個(gè)中國(guó)人的神經(jīng)。至今,5個(gè)多月過(guò)去了,但這起海上油田溢油事件仍未解決。人們不禁追問(wèn),究竟是什么原因讓事故的處理一拖再拖?帶著這些疑問(wèn),法制網(wǎng)與全國(guó)律協(xié)合辦的“影響力·中國(guó)律師系列訪(fǎng)談”與全國(guó)律協(xié)環(huán)境與資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任周塞軍展開(kāi)對(duì)話(huà),分析渤海溢油事故中的相關(guān)法律問(wèn)題。

    對(duì)話(huà)

    中海油或擔(dān)連帶責(zé)任

    記者:渤海溢油事件發(fā)生后,不少漁民已就自己的損失提起訴訟,國(guó)家海洋局也招聘了律師團(tuán),為什么至今訴訟仍未進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段?

    周塞軍:這個(gè)案子是我國(guó)首個(gè)海洋污染重大案件,還有很多政策導(dǎo)向和訴訟規(guī)定尚不明確。漁民就損失提起訴訟是合法維權(quán),但按照民事訴訟法的規(guī)定,提起訴訟需要提交相應(yīng)的損失數(shù)量和致?lián)p的證據(jù),這對(duì)廣大漁民來(lái)說(shuō)是個(gè)很困難的問(wèn)題,而法院審查立案也是比較嚴(yán)格的,因此能否立案要看是否具備條件。此外,國(guó)家海洋局委托北海分局已完成了律師團(tuán)的招聘,現(xiàn)在律師團(tuán)正在做相關(guān)的證據(jù)收集工作和海洋污染生態(tài)損害訴訟中最重要的環(huán)節(jié),也就是損害鑒定。總體來(lái)說(shuō),目前訴訟應(yīng)該還在緊鑼密鼓的準(zhǔn)備階段。

    記者:事發(fā)以來(lái),中海油的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題一直存有爭(zhēng)議。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,康菲是獨(dú)立的民事主體,應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,中海油也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

    周塞軍:要分析責(zé)任首先要明確中海油在渤海灣石油開(kāi)發(fā)中的地位和角色。根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例,我國(guó)對(duì)外合作開(kāi)發(fā)海洋石油資源的業(yè)務(wù)由中海油全面負(fù)責(zé),中海油依法取得合作海區(qū)內(nèi)的石油勘探開(kāi)發(fā)生產(chǎn)和銷(xiāo)售的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。康菲中國(guó)和中海油之間訂立了石油開(kāi)采合同負(fù)責(zé)石油的開(kāi)采。康菲中國(guó)作為獨(dú)立的法人,在開(kāi)采石油時(shí)應(yīng)遵守我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)法,防止開(kāi)采過(guò)程中漏油污染海洋,現(xiàn)在出現(xiàn)了問(wèn)題本應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。但康菲開(kāi)采的權(quán)利是和中海油通過(guò)合同建立的,如果康菲公司不能承擔(dān)責(zé)任,那么中海油作為權(quán)利的受益者,在享有專(zhuān)營(yíng)權(quán)的同時(shí)也負(fù)有保護(hù)這片海域的義務(wù)。此次事故中,中海油也有一定的監(jiān)管失職。從這個(gè)角度來(lái)講,中海油要承擔(dān)連帶責(zé)任,是適格的被告。

    賠償不以排污超標(biāo)為前提

    記者:漁民相對(duì)于跨國(guó)公司康菲來(lái)說(shuō)是一個(gè)弱勢(shì)群體,在取證維權(quán)上存在一定的困難。具體來(lái)說(shuō),漁民要承擔(dān)哪些證明責(zé)任?

    周塞軍:漁民要拿出證據(jù)證明自己的水產(chǎn)品因受污染而死亡的事實(shí)以及受到了多少損失。此外,還要指出他們懷疑或者指定的污染者,證明這個(gè)損失是加害人引起的,損害與溢油污染相關(guān)即可。

    盡管舉證責(zé)任倒置,漁民起訴只需要表面的證據(jù)和表面的因果關(guān)系,但實(shí)際上對(duì)他們來(lái)說(shuō),證明的難度也還是比較大的。因?yàn)檎J(rèn)定環(huán)境污染的技術(shù)性很強(qiáng),比如需要進(jìn)行技術(shù)鑒定、需要損失評(píng)估,而漁民作為弱勢(shì)群體,他們的科技和法律知識(shí)都相對(duì)不足,在取證和損害鑒定評(píng)估方面都會(huì)遇到不少困難,這就需要律師和社會(huì)組織的支持。

    記者:康菲公司和中海油要承擔(dān)哪些舉證責(zé)任?排污是否超標(biāo)能否成為加害方承擔(dān)損害賠償所要考慮的因素?

    周塞軍:加害方要證明自己沒(méi)有加害,即證明不是19-3油田污染導(dǎo)致了海產(chǎn)品的死亡和漁民的損失。而且,加害方的賠償并不以污染物是否排放超標(biāo)為前提,因?yàn)樵诃h(huán)境污染民事賠償責(zé)任方面實(shí)行的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,并不以存在過(guò)錯(cuò)為前提,也就是說(shuō)即使加害方?jīng)]有過(guò)錯(cuò),排污在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi),只要造成了損害就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。況且,這次事件是漏油導(dǎo)致污染,而不是正常的排污。前不久的事故調(diào)查結(jié)果也已認(rèn)定了事故是由康菲操作失誤造成的,康菲是存在過(guò)錯(cuò)的。　　

    海洋生態(tài)賠償基金須強(qiáng)制建立

    記者:曾有報(bào)道稱(chēng),國(guó)家海洋局將就這一事故發(fā)起上億元的生態(tài)索賠,但后來(lái)相關(guān)人員證實(shí)這次生態(tài)索賠的數(shù)額不可能像想象中的是天文數(shù)字。

    周塞軍:原因在于我國(guó)目前對(duì)海洋環(huán)境污染的生態(tài)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一。海洋污染的污染源、污染物和污染過(guò)程往往比一般的環(huán)境污染行為復(fù)雜得多,這決定了其損失的計(jì)算比一般侵權(quán)行為損失的計(jì)算要復(fù)雜得多。

    此前,我國(guó)除農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局出臺(tái)了漁業(yè)損失計(jì)算辦法外,其他損失均無(wú)明確、統(tǒng)一的規(guī)定。立法上的不足導(dǎo)致渤海溢油事件在具體操作上出現(xiàn)無(wú)法可依的窘境,還可能造成不同受害者向不同法院起訴所獲賠償數(shù)額相差巨大的結(jié)果。

    記者:溢油事故從爆發(fā)到現(xiàn)在,清污、堵漏工作還沒(méi)完成,生態(tài)修復(fù)資金嚴(yán)重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立兩個(gè)賠償基金至今也是遙遙無(wú)期。

    周塞軍:國(guó)外海洋污染實(shí)行海上油氣勘探污染損害強(qiáng)制保險(xiǎn)制度,在生態(tài)賠償時(shí)以備急用,用于填補(bǔ)清污、堵漏費(fèi)用。而國(guó)內(nèi)對(duì)于強(qiáng)制保險(xiǎn)有立法上的限制,如必須是法律設(shè)立,或者是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)設(shè)立。因此,海上油氣勘探污染損害強(qiáng)制保險(xiǎn)制度在投保額的規(guī)定上還是空白。這種缺陷對(duì)康菲公司造成的污染來(lái)說(shuō),就很難用保險(xiǎn)來(lái)賠償污染造成的損失。

    另外,我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法施行已超過(guò)10年,而其中列明的建立油污損害賠償基金的條款至今尚未建立。這種制度上的缺陷意味著康菲溢油事故造成的海洋污染事故導(dǎo)致的未來(lái)相關(guān)海域的生態(tài)修復(fù)將面臨嚴(yán)重的資金缺口。

    記者:在您看來(lái),我國(guó)油污損害賠償基金制度應(yīng)如何完善?

    周塞軍:首先要通過(guò)立法確定損害賠償基金制度,明確政府、社會(huì)和污染方在賠償基金中的責(zé)任比例。更重要的是要實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法。建議在行政法規(guī)中增加規(guī)定,明確在訂立石油開(kāi)采合同時(shí),把是否繳納了油污損害強(qiáng)制保險(xiǎn)作為審查批準(zhǔn)合同的條件,把好入口關(guān)。

    行政罰款額度應(yīng)當(dāng)上調(diào)

    記者:之前國(guó)家海洋局表示,按照法律,康菲可能面臨最高20萬(wàn)元的處罰。這20萬(wàn)元的上限是一次漏油處罰不超過(guò)20萬(wàn)元,還是多次漏油累計(jì)處罰不得超過(guò)20萬(wàn)元?

    周塞軍:從現(xiàn)在的法律規(guī)定看,20萬(wàn)元也許不是最終處罰,但最終處罰也不會(huì)超過(guò)30萬(wàn)元,因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法規(guī)定,對(duì)處罰額度限定為不超過(guò)違法所得的30%,且總額不超過(guò)30萬(wàn)元。

    記者:相比而言,我國(guó)對(duì)海洋污染的行政處罰額度明顯偏低。如何通過(guò)完善相關(guān)法律,來(lái)克服環(huán)境污染中普遍存在的“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象?

    周塞軍:我國(guó)在1999年制定海洋環(huán)境保護(hù)法時(shí),對(duì)處罰額度限定為總額不超過(guò)30萬(wàn)元,這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),但現(xiàn)在這個(gè)限額已明顯低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

    應(yīng)盡快修改海洋環(huán)境保護(hù)法,借鑒水污染防治法對(duì)罰款上限上不封頂,對(duì)污染企業(yè)的行政處罰可以是幾億元甚至幾十億元,讓企業(yè)不敢污染,以改變“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀。

    記者:在墨西哥灣的溢油事件中,美國(guó)政府追究了英國(guó)BP公司的刑事責(zé)任。渤海溢油事件的處理是否可能對(duì)康菲公司進(jìn)行刑事處罰?

    周塞軍:渤海污染的后果確實(shí)很?chē)?yán)重,但是否入刑,還需要國(guó)家海洋局與公安機(jī)關(guān)對(duì)其污染的行為和后果是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行認(rèn)定,根據(jù)認(rèn)定的結(jié)果決定是否移交公訴機(jī)關(guān)。

    前不久,刑法修正案(八)將重大環(huán)境污染事故罪改為污染環(huán)境罪,降低了入刑的門(mén)檻。刑法修正案(八)出臺(tái)后,如危險(xiǎn)駕駛罪等罪名在實(shí)踐中起了較好的威懾作用,但污染環(huán)境罪至今沒(méi)有一個(gè)判例。建議司法機(jī)關(guān)盡快出幾個(gè)典型的相關(guān)判例,明確什么行為構(gòu)成污染環(huán)境罪,通過(guò)刑法的威懾力來(lái)強(qiáng)化公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和企業(yè)的守法意識(shí)。